—————访中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚
十九大报告提出， 加强社会保障体系建设， 按照兜底线、 织密网、 建机制的要求， 全面建成覆盖全民、 城乡统筹、 权责清晰、 保障适度、 可持续的多层次社会保障体系。 目前， 在养老保障体系建设方面， 还存在哪些不平衡和不充分的地方？ 如何理解权责清晰、 保障适度？ 养老保险全国统筹从何处入手？ 就此， 记者近日采访了有关专家。
养老保险发展仍然不平衡
记者： 十九大报告提出， 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 养老保险体系发展不平衡不充分体现在哪些方面？
金维刚： 一是随着人口老龄化的迅速发展， 缴费人数将相对减少， 享受养老金待遇的人数不断增加， 在职人员与退休人员之比逐年下降。 预计城镇职工养老保险制度抚养比将从2016年的2.73:1变为2050年左右的不足1.5:1。 人口老龄化对基本养老保险基金支出需求不断增加，收支缺口迅速扩大。
二是部分统筹地区职工养老保险基金收支失衡。 除少数地区实行养老保险基金统收统支之外， 绝大多数地区采取省级预算管理和提取省级调剂金方式，并未真正实现完整意义上的省级统筹。由于各地区社会经济发展不平衡， 单位缴费和个人待遇水平之间存在显著差异，各统筹地区之间基金收支与结余状况也极不平衡。 近年来， 一些地方特别是中西部地区的部分省市城镇职工基本养老保险基金当期征缴收不抵支， 需要依靠财政补助资金或动用基金积累来确保养老金按时足额发放， 其中中央财政补助占90%以上。2016年， 各级财政对职工基本养老保险的补助资金达到6511亿元。
三是养老保险扩面征缴筹资难度增大。 近年来， 城镇职工养老保险中断缴费人数超过3000万人，不少人在缴费满15年之后便停止缴费。 城乡居民基本养老保险实行自愿参保， 许多居民年轻时不参保， 等40多岁后才缴纳养老保险费。 80%以上参加城乡居民基本养老保险的人选择最低缴费档次， 筹资水平过低，并且过度依赖政府发放基础养老金。
四是养老保险基金保值增值问题突出。 长期以来， 养老保险基金只能存入国有银行和购买国债。 近十多年来， 城镇职工养老保险基金收益率只略高于2%， 不仅低于银行一年期存款利率， 且绝大多数年份的收益率都低于同期通货膨胀率。2015年， 国务院颁布 《基本养老保险基金投资管理办法》。这是我国养老保险制度改革发展史上的一项重大突破， 标志着数以万亿计的基本养老保险基金将投资于国内资本市场， 由省级政府委托给国务院授权的养老基金管理机构投资运营， 但目前符合这一资格要求的机构只有全国社会保障基金理事会。由于养老保险基金统筹层次不高， 在资金归集过程中还会受多种因素影响， 实际上可以归集用于投资运营的资金有限。
十九大使发展路径更清晰
记者： 十九大报告中提出的 “兜底线、织密网、建机制”，从养老保险角度来看，这三项要求分别应怎样理解？
金维刚： “兜底线”，就是以社会救助防止一部分城乡困难群众因老致贫、返贫， 基本生存受到危及； “织密网”，就是织密社会保障安全网， 加强多层次的养老保障体系建设， 织就一张密实、安全的保障网； “建机制” 是要建立更加公平可持续的养老保障制度， 努力实现法定人群全覆盖， 全面推进养老保险制度改革， 加紧实现职工基本养老保险全国统筹，完善基本养老保险筹资机制，合理界定单位、 个人和政府的责任及分担机制， 拓宽筹资渠道， 划拨国有资本充实社保基金， 建立合理兼顾各类群体的养老保险待遇确定机制和调整机制，依法保障参保人的合法权益。
记者： 十九大报告提出， 建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。 怎样理解这些目标的具体内涵？
金维刚： 党的十九大报告关于社会保障体系建设发展的总体目标， 体现了党的十八大以来确定的 “全覆盖、 保基本、 多层次、 可持续” 的发展方针， 并进一步丰富和完善社会保障体系建设的指导方针和发展目标， 对于今后全面推进社会保障制度改革与发展具有重要的指导意义。
在社会保障领域实现 “覆盖全民”，就是要使社会保障体系基本实现法定人员全覆盖。 其中， 基本养老保险到2020年末要达到参保率90%以上的发展目标。通过实施机关事业单位养老保险制度改革，将5300多万名机关事业单位工作人员和离退休人员全部纳入城镇职工基本养老保险覆盖范围。在 “十三五”时期，还将积极采取必要的政策措施， 促进广大农民工、 灵活就业人员以及其他城乡居民依法参保。
“权责清晰”是指社会保障的相关主体之间的责任边界和权利都十分明确，用人单位、 个人和政府分别承担相应的责任和义务。 国际经验表明， 采取福利国家模式， 政府责任过大， 待遇刚性过强， 财政压力巨大， 难以为继； 采取完全个人账户模式， 缺乏社会共济， 公平性较差， 不符合社会保障的基本原则。我国应当遵循社会保险的发展规律， 在养老保险方面坚持权利与义务相对应的基本原则， 特别是要明确个人的缴费责任和义务， 将待遇与缴费适度挂钩， 增强社会统筹互济功能， 发挥养老保险的再分配作用。
“保障适度”是指要加紧建立合理的养老金调整机制， 按照公平合理的基本原则， 适当考虑相关因素， 既要使退休人员基本生活得到保障和逐步提高， 能够适当分享经济发展成果， 又要将待遇调整控制在基金和财政所能承受的范围之内。 为此， 要进一步完善养老金调整机制， 通过形成与居民生活费用价格指数和职工工资增长挂钩机制，合理调整养老金待遇水平， 防止出现福利化倾向。
记者： 十九大报告提出， 尽快实现养老保险全国统筹。 养老保险全国统筹应如何实现？
金维刚： 切实实行基础养老金全国统筹， 才能增强养老保险基金的筹资能力、 互济功能和抗风险能力。 实现基础养老金全国统筹的关键在于， 合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任， 明晰双方的事权与财权相对应，共同支撑养老保险制度以及基金的平稳运行。
加快推进养老保障第二、 三支柱的建设与发展
记者： 在多层次养老保障体系建设过程中， 如何促进企业年金与职业年金协调发展？
金维刚： 其一， 适当降低企业缴纳基本养老保险的费率。 在城镇职工基本养老保险实现全国统筹和实施基本养老保险基金投资运营之后， 随着全国城镇职工基本养老保险基金规模迅速扩大、基金调剂与抗风险能力增强， 可以适时适当降低企业缴纳基本养老保险费率，为促进企业年金发展打开新的空间。
其二， 加大对企业年金优惠政策扶持力度。 进一步提高企业缴费的免税限额， 调动单位和个人参加企业年金的积极性； 对于部分企业确实没有经济实力为所有职工建立企业年金计划， 建议允许有一定经济条件的企业为重要的管理人才、 专业技术人才、 劳动模范、 艰苦岗位、 特殊工种岗位等人群先行建立企业年金计划； 大力发展企业年金集合计划， 推出更多适合于中小企业的年金集合计划， 引导较小规模的企业年金基金在养老金产品端实现集中， 发挥规模效应。
其三， 在职业年金制度建立后， 应统筹协调职业年金与企业年金相关政策。从未来发展趋势看， 企业年金与职业年金制度应逐步融合， 最终建立覆盖机关事业单位和企业所有职工的、 统一的年金制度。
记者： 加紧建立个人养老金制度势在必行，对此您有何建议？
金维刚： 一是建立个人养老金制度需要政府大力支持和推动。 由人社部主管并会同财政、税务以及相关金融部门，制定个人养老金制度建设总体规划方案以及包括税收优惠在内的相关政策， 明确功能和定位、 覆盖人群、 筹资方式、账户管理、 待遇领取、 基金监管等规定。
二是适当调整养老保障三支柱结构比重。 以养老保险顶层设计为契机， 适当降低基本养老保险缴费比重， 释放缴费空间。
三是对个人养老金计划给予税收优惠或者政府补贴， 这是个人养老金制度建立与发展的重要推动力。
四是建立个人养老金监管体系。 个人养老金实行市场化运作， 应当由政府承担监管责任。 人社部门负责审核相关金融机构， 批准符合资质的机构承担个人养老金账户管理及其投资的相关管理业务。对个人养老金市场化运作的监管，需要人社部门、 税务部门、 财政部门、金融监管部门共同参与、协调配合。
五是允许由银行、 保险公司、 基金公司、 信托公司、 证券公司等相关金融机构广泛参与， 经政府核准承担个人养老金业务的金融机构可以提供符合养老需求、 丰富多样、 不同风险收益的投资产品， 包括权益类产品和固定收益类产品。 参保人可根据自身风险偏好度、 年龄以及生命周期预期等因素， 做出投资选择。鉴于我国金融市场发展尚不成熟，应当加强对公众进行有关个人养老金投资的专业咨询指导， 促进个人养老金市场的稳定发展。
